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关于加强外国政府贷款管理工作的意见
 时间:2016-09-01 15:33:00  浏览量:1508 
各区、县(市)各开发区计划委员会、财政局,市直各部门:
  利用外国政府贷款是我市引进外资的重要方式之一。进一步加强外国政府贷款管理工作,积极、合理、有效地利用外资,防止和化解国家主权外债风险,维护政府对外信誉是我们各级政府和职能部门的重要职责。
改革开放以来,我市利用外国政府贷款的债务规模迅速扩大,为我市的经济建设和社会发展创造了一定的条件,但是,在外国政府贷款管理工作中还存在着体制不顺、权责不统一、管理职责不到位、转贷行为不规范、还款责任不落实等问题。特别是一些贷款项目单位拖欠到期债务非常严重,甚至无力还款,给转贷机构带来了很大的资金垫付压力,也给地方财政部门带来很大的债务负担。这些问题如不及时解决,将有损于我市的对外信誉,并对我市利用外资造成极为不利的影响。为此,根据中央于“积极、合理、有效”利用外资的总方针,就我市目前利用外国政府贷款的现状,为建立和实行统一规划、严格管理、职能明确、责任落实、分工合作、高效运转的外国政府贷款“借、用、还”管理机制,进一步加强外国政府贷款的管理工作,提出如下管理意见:
  一、利用外国政府贷款的基本原则
  (一)优化贷款结构,积极利用优惠贷款,提高贷款的社会效益和经济效益
根据目前我市外债结构特点,我市应多争取长期优惠贷款,减少商业性贷款,优化我市贷款结构,拓宽贷款的资金来源,同时,要注重贷款的投向。根据我市的社会发展和长远规划,贷款的重点应是农业、水利、交通、能源、环保和城市基础设施建设等领域,利用外国政府贷款在投资这些基础性、公益性项目时,要在注重社会效益的同时兼顾经济效益,在投资于竞争性项目时则必须把经济效益放在首位。
  (二)加强宏观控制,保持适度的贷款规模
要加强对外利用外国政府贷款的宏观控制,就必须根据国家及地区、部门的总体经济状况和资金供求水平,合理确定本地区利用贷款的规模、结构,并根据各自的财政或财务状况,以及产业及资源优势,积极利用外国政府贷款,切实防止和扭转片面追求贷款规模,忽视贷款质量,重贷轻还的不良倾向。
  (三)明确责任,理顺关系,强化管理,保证还款
各级政府的计划和财政部门要认真贯彻国务院机构改革的“三定”方案,完善利用外国政府贷款的管理职能,理顺工作关系,进一步明确和落实主管部门、地方政府、转贷机构和项目单位的责任,要坚持“谁用款,谁还款,谁担保,谁负责”的原则,全面实行债务责任人格化管理和政府债务的终身制。
  二、明确政府有关部门在利用外国政府贷款管理工作中的职责
  市计委负责对全市利用外国政府贷款的总体规模、贷款结构的统一监控和管理,并会同有关部门根据国家提出利用外国政府贷款的中长期规划和年度借用外国政府贷款的总规模及备选项目规划,制定全市的中长期举债规模和年度使用外国政府贷款的规模,编制全市利用外国政府贷款备选项目规划;根据国家的区域投资政策及产业投资方向,制定本地区的投资重点和产业投资方向;按照国家基本建设投资程序和有关规定做好项目建议书及可行研究报告的评估和审批工作。
财政部门负责做好外国政府贷款的对外谈判和磋商工作,负责为各区、县(市)等部门申报项目及时提供贷款资金信息,负责对贷款项目的财务评估;负责对项目谈判、签约、转贷、使用及偿还等环节的管理等。
  三、做好外国政府贷款项目的审批和申报等工作
  (一)选好项目,提高利用外资质量
项目的选择和前期准备工作的质量和速度,对项目的顺利实施、运营效益以及债务偿还等有直接影响。项目的选择既要根据本地区具体情况,又要符合国家的产业政策。同时,要做好项目的前期论证、评估工作,包括对项目单位财务状况、偿债能力、配套资金的落实和采购招标方式的确定;从宏观到微观,仔细分析、研究项目的近期效益、远期效益以及长期性和前瞻性,以及项目所属行业的长期发展战略乃至相关行业的发展趋势,使项目可能产生的债务危机尽量减少。
  (二)完善和规范贷款项目的立项审批和对外提交,严格审批手续
贷款项目要严格按照国家基本建设程序和有关规定办理立项和审批手续。计划部门负责审核项目的资金使用规模和投向;财政部门负责审核项目的财务偿还能力,以及是否符合贷款国的有关规定。项目经批准立项后,由财政部门统一对外提交。贷款项目金额和建设方案如有重大调整,须按立项审批程序重新报批。
  (三)加强和完善贷款项目的招标、采购工作
贷款项目的采购要严格遵循国家及贷款国有关招标采购的规定,坚持公平、公正、公开的原则,选择由资格的招标采购进口代理商;招标采购过程中遇有重大问题,由财政部门商计委等有关部门协商解决。
  四、落实转贷责任,规范转贷行为
  (一)划分贷款项目的类别:利用外国政府贷款要严格进行分类转贷和管理,要本着“自愿转贷、合理收益、认真负责”的原则,做好外国政府贷款的使用、偿还工作。第一类为由地方政府或财政部门作为国内借款人的公益设施和基础产业项目,由各级财政部门承贷和管理,各级财政要在预算中安排偿债资金;第二类为由地方政府或财政部门提供担保的公益设施和基础产业项目,由政策性银行和国有商业银行负责转贷和管理,当项目单位不能按期还款并需财政部门履行担保责任时,由财政部门坐扣该行业部门专项资金还贷;第三类为地方政府和财政部门既不作借款人也不提供担保的盈利的公益设施和基础产业项目以及竞争性工业项目,由政策性银行和国有商业银行负责转贷和管理。
  (二)理顺转贷方式:一、二类贷款项目原则上由承担转贷的各级财政部门或转贷银行按原条件直接转贷;项目在申报之前,由申报项目的各级财政部门对项目的财务偿还能力进行评估,转贷时不再评估。三类项目由转贷银行独立评估,自行决定是否转贷,并按照有关规定及转贷项目的风险程度确定转贷条件。
  (三)转贷工作要实行“自愿转贷、认真负责、合理收益”的原则,转贷收费标准由财政部门根据有关规定商有关部门确定。转贷机构应加强资金调度,确保对外还本付息和临时垫付,财政部门要加强对转贷机构的监督指导。
  五、建立健全外国政府贷款“借、用、还”管理机制,确保资金使用安全
  (一) 建立有效的还贷制约机制
对我市利用外国政府贷款的债务情况进行跟踪考核,对于超出监控警戒线、项目执行质量不好和拖欠到期债务且催收无效的地区和部门,原则上不允许举借新的债务,即市计委、财政部门将暂缓审核及对外提交新的项目。
  (二)应将利用外国政府贷款的政府债务纳入财政预算管理,用财政预算机制来约束政府举债行为
尽快建立市、区县(市) 、项目单位的三级偿债准备金制度,减轻财政压力。偿债准备金应实行基金化管理,可用购买国债的方式实现自我周转、增值,并实行有偿使用,其资金来源应从地方财政解决一部分,项目单位自筹一部分,行政管理部门筹集一部分等。偿债准备金的建立对分散和减轻政府的债务负担,避免财政风险的积累具有重要意义。
  1、市级偿债基金由两部分组成:第一部分是由申请使用贷款的项目单位按贷款项目使用额度的3%-5%上交市财政部门。第二部分,是由市财政每年按上年度外债余额的1%-3%从市级预算列出一部分偿债基金。偿债基金使用按有关规定执行。
  2、区、县(市)级偿债基金由有项目的区、县(市)财政直接建立,即由区、县(市)财政按本区域内项目单位使用的外债余额1%建立偿债基金,专户管理。
  3、项目单位(企业)偿债基金。第一部分由项目单位按新项目产生的销售收入的3%-5%的比例从企业税后利润中提取,建立企业偿债基金。第二部分从企业新项目上交税收中拿出20%,市级财政建立项目单位的偿债基金,项目单位如何用此项目资金还贷,必须拿出1:1的还贷资金配套,以促进项目单位主动还贷。
  (三)对逾期债务中一、二类贷款项目的拖欠问题,财政部门将采取逐级预算扣款的办法并相应抵顶对下次贷款的支付或部门的用款等;对三类贷款项目的债务拖欠问题,将由转贷银行承担对外应付还款责任;以保证及时足额偿还贷款,维护我市对外举借信誉。
  (四)严格规范贷款项目的资产重组
利用外国政府贷款的项目单位实行资产重组、企业改制等产权交易变更或破产时,必须事先征得项目审批部门、财政部门和转贷机构的同意,必要时还应征得外方的同意。项目所属地区的各级财政部门负责对此类项目的还款计划作出相应的调整和安排,落实新的债务人并与转贷机构签订新的转贷协议,确保对外还款。严禁以各自名目逃废债务,推卸还款责任。
  六、建立健全利用外国政府贷款的监控核算体系
  (一) 建立外国政府贷款的日常统计管理制度
要建立信息资料档案数据库,全面掌握和了解外国政府贷款的种类、总量、结构和贷款的领域。①对已经发生的贷款,要掌握项目的名称、项目的主管部门、项目的在建状态和收益情况。②建立项目档案,包括项目的性质、资金来源、贷款发生的时间与时点利率、项目责任主体、还款时间及逾期情况等。③按贷款的偿还期限进行分类,掌握项目还款的进度和能力。④对已使用贷款的项目的偿债能力进行跟踪监督和综合评价分析,采取必要措施,保证按期偿债。⑤建立所有国别贷款的信息资料库,及时对外发布信息。
  (二)建立和健全利用外国政府贷款的监控与考核指标的预警体系
在加强日常统计监控,把握利用外国政府贷款的总量的同时,制定科学的监控与考核指标,如:负债率、偿债率、债务率、拖欠率和短期债务率等宏观监测指标;项目投资内部收益率、经营收益水平、资产负债率、实收资本总量、实收资本率、现金流量、非生产性支出情况,垄断性价格收益等微观核算指标;对各区、县(市)项目单位债务的规模、结构和实际偿债进度要进行定量分析,从中发现问题及成因,提出改进措施。同时还要控制外国政府贷款的期限分布、币种结构等。应本着“规模适度、结构科学、期限分散、币种稳定、投入合理、效益优先、及时偿还”的原则,建立一套良好的利用外国政府贷款的债务管理运作体系。
  (三)提高规避汇率风险意识,保证资金使用安全
各转贷机构要加强对贷款项目汇率风险及其防范的研究和宣传,积极为项目单位提供相应的金融服务;项目单位也要积极关注国际金融市场的动向,按照国家有关法律法规的规定,在金融机构的帮助下,通过掉期等手段,规避债务的汇率风险。
  七、充分发挥财政监督职能,加大清欠力度
  (一)对由各级财政部门担保的利用外国政府贷款的债务已出现拖欠问题的,必须要采取措施,履行担保责任,并主动取得当地政府的支持,尽快妥善解决历史遗留下来的拖欠问题。
  (二)对财政部门直接转贷的项目产生拖欠债务严重的项目单位,除在全市范围内进行债务情况通报外,还要充分利用财政监督制约职能,采取预算扣款、停止贷款支付和停批新项目等综合措施,并定期对欠债严重的项目单位进行全面的财务审计,同时采取其他行政管理手段,如不准购买小汽车,不准领导人出国,不准评选先进单位等等。必要时要诉讼法律,使项目担保和财产抵押生效,促使项目单位及担保人履行责任。
  (三)对其他情况,如已实行重组、改组或破产的项目,必须重新确定债务人和担保人;对项目单位同原主管部门脱钩的,原主管部门要负责办理全部债务责任转移手续,落实新的责任机构,并及时通报同级政府财政部门。
  八、加强外国政府贷款管理工作,建立健全外国政府贷款“借、用、还”管理机制,积极有效地利用外资,为沈阳经济发展服务,是我们目前的工作重点。各区、县(市)计划委员会和财政部门要提高认识,加强领导,全面、细致的开展对本地区、本部门利用外国政府贷款项目的调查研究工作,制定切实可行的工作方案,做好外国政府贷款的日常管理和拖欠债务的清收工作,防止发生新的拖欠,进一步提高利用外国政府贷款管理的工作水平,促进我市利用外资工作的健康发展。同时还要积极配合转贷银行,健全机制,减少环节,本着高效、务实、创新的原则,争取更多的优惠贷款,为沈阳经济的发展作出贡献。
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