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贾康在中国经济体制改革研究会(2014)第12届改革论坛上讲话
 时间:2016-01-14 09:44:43  浏览量:124 

贾康

  我们全面改革的部署有了三中全会这样一个最高层级的、带有顶层规划性质的指导文件以后,大家都在领会它的精神实质。在全面改革中间,今年政治局已经有明确的指导意见,通过了财税配套改革方案,而且一些具体的改革重头戏陆续推出。在观察、认识和推进财税改革的时候,我认为大的思路上有一个说了多年的问题,就是首先要跳出财税看财税、把握全局的必要性,这涉及对于从三中全会到四中全会最顶层的指导文件精神实质的理解。对于“60条”文件的基本精神,在细心的研究者列出了336项有切入点的改革任务之后,我认为最浓缩的指导改革的逻辑链条上,有三个关键词。 

  首先是“现代国家治理”。现在新一代领导集体治国施政核心理念可以理解为促进国家治理的现代化,表述为“国家治理体系和治理能力的现代化”。这种现代国家治理的核心理念,是和我们自鸦片战争之后拉开近现代史帷幕,一直在追求的民族复兴一脉相承的,经过了前面那样一个惨痛的积贫积弱、被动挨打、内忧外患的痛苦过程之后,上个世纪三件大事一直演变到现在,经过辛亥革命、又经过1949年建立共和国到改革开放,终于我们站在新的历史起点上,从未如此接近伟大民族复兴中国梦这样一个愿景,但是从时间上来说还有30多年奋斗期,2020年首先要实现中间目标即全面小康,但对于现代化取向上的历史任务,三中全会在全面小康旁边附加改革必须取得决定性成果这样一个实质性要求。现代国家、“现代”取向下的治理概念显然有突破,已经不是简单延续过去的居高临下、高屋建瓴式的“管理调控”,而是把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控融合到一个多元主体、平面展开为主的最大包容性的制度安排和机制连接之中,从而可以最大限度调动和发挥一切的潜力和活力,这是和现代文明核心理念“包容性增长”、“包容性发展”打通了的治国理念,虽然从管理到治理,是一字之差,但其深刻的内涵足以指导我们以后整个改革、创新、发展的全局。 

  另外一个关键词,就是文件中多次强调的“现代市场体系”,从小平在1979年和外国人讲我们也要搞市场经济,经过那么多年的探索,到南巡,终于以极大的魄力和带有超常规方式的推动,确立了市场经济目标模式。 

  但那个时候也只说到市场在资源配置中发挥基础性作用,而现在终于说到“决定性作用”,当然这个决定性作用配上“政府更好发挥作用”还有进一步理解,市场决定不是决定一切,必须掌握好里面的一些复杂机制创新关系,但毕竟这个决定性作用的突破是指导全局的,即总体来说政府在资源配置中充其量是辅助性的作用。这样才能就市场经济目标模式确立以后的全面改革,给出一个对于市场的充分认识。而我认为,这一次在现代市场体系后面跟着的还有一个意义重大的突破,就是市场体系产权基石层面所强调的深化改革的关键词:基本经济制度的重要实现形式是“混合所有制”。这就打开了深化改革的实际空间,是要淡化前面若干年无休无止、不可能有结果的争论,国进民退,还是国退民进,这种退和进之间,是姓公还是姓私,是姓社还是姓资。陷入这种争论是没有出路的。推进改革,就要在混合所有制概念之下,在千千万万分散的市场主体内部,让公的、私的、国的、非国的这些股权,在法治环境下混合起来,最大限度地发挥它们的潜力、活力,求得多赢、共赢的发展。 

  这两个核心概念再往下,“60条”文件给出一个非常清晰的表述:国家治理的基础和重要支柱,是打造现代财政制度。我们注意到有关领导强调,财政必须为全面改革提供支撑。正是在这样一个逻辑链接之下,我们看到经过2014改革元年上半年的内部酝酿和准备,政治局终于给出了明确的审批,财税改革再一次以打头阵的方式要为全局作出贡献。改革开放之初,1980年在宏观层面,是财政分灶吃饭改革为全局做打头阵的贡献。1994年小平南巡之后,市场经济目标模式亟需形成间接调控体系框架,于是,又是财政打头阵,经过1993年一年紧锣密鼓的准备,1994年1月1日开始分税制改革,建立正确处理政府和企业、中央和地方、公权体系和公民关系,跟市场经济框架匹配的财政制度新局面。现在我们在贯彻三中全会的基本精神,推进全面改革攻坚克难的过程中间,再次看到了财税改革作为全面改革打头阵的重头戏。 

  按照现在方案的要求,财税改革有三大方面的改革要领。第一大方面是预算管理改革。它强调的第一条是预算要进一步提高透明度,而且要保持它的完整性,就是十八大所说的全口径预算。所有的政府财力统统要进入预算体系,不再承认任何预算外的概念。在1996年的时候,依靠1994年的制度依托,已“三而二”地取消了“制度外”资金而只剩预算外和预算内。2012年财政部工作里部署已经非常明确地要求“二而一”:“取消预算外资金概念”。十八大对这样一个制度推进成果给予正面肯定,现在也写进了预算法。所有政府财力只能进入预算,预算的透明度伴随完整性。提高透明度的制度建设意义我理解就是有了透明度,而且是完整的透明,那么公众就有了知情权,公众的知情权合乎逻辑地必然带来公共资源配置的质询权、建议权、监督权,这样一套制度安排,一步一步发展完善起来,在改革新时代真正落实的过程,就是使人民群众“民主理财”,真正“当家作主”,看起来是透明度的问题,后面跟着一系列制度创新、制度建设的问题。 

  随着这种透明度和完整性,在技术形式上强调:我们的预算在体系上,是四本相对独立,但又相互之间合理协调的具体编制形式,一般公共收支预算旁边要有资本预算——中央级是

2008年正式编制的,就是在资本预算框架之下我们看到了终于可以规范地要求国资委下管的特大型企业,要按照明确的资产收益上交量值完成上交任务。现在烟草最高(已经提到了25%),三中全会文件进而要求到2020年总体来说要达到30%的上交水平。当然这个演变过程并没有完,它依托的管理框架就是资本经营管理预算。还有我们关注的地方土地批租收入应该在哪里体现呢?基金预算。中央级像三峡基金等等也必须进入基金预算。承认这些资金有相对独立管理的必要性,因为各有其特点。但是,必须都放在预算体系里面,进入预算程序、接受监督的基本性质一点也不含糊——是以基金预算在预算体系里面做专门的管理和监督。除此之外,还要适应中国老龄化社会,进一步规范化地形成联结社会保障体系的社会保险预算。社会保险预算是在我们进一步发展基本养老等等在全社会发挥共济互济功能的蓄水池的旁边,规范连接到财政公共职能施加上去的支持,如果以后年度支付的高峰期出现缺口的时候,公共收支可以调动的财力,包括国有资本预算里可以调拨的资产收益,是要填补缺口的,这是全社会大局所需要的。 

  这样一个预算体系,在进一步发展过程中间,还明确了一个过去取向和现在不一样的原则:过去我们曾经强调了一些重点领域,而把这些重点的支出事项陆续都做了挂钩处理,从三农到科技到教育到精神文明到计划生育等等,有关部门统计下来,整个财政支出盘子里差不多一半已经僵化,都是按照挂钩处理的,但这违背理财原则里所说的需要有弹性空间来做每一个预算具体时间段里的统筹协调。现在要给出这个弹性,在最高层级和相关的文件里面都明确表述,不再安排挂钩,换句话说,这些重点都仍然是重点,但是在预算期里,怎么样给它支持,不按挂钩处理,而是按照更科学合理的统筹协调来处理。 

  接下来预算改革的要求是编制跨年度预算。首先是中央层级,往下一期编预算就不是一年了,从2015年开始按3年滚动方式编制。地方通过先行先试,最后也要进入这个境界。这是已讨论多年,特别符合中国人推崇的“瞻前顾后、统筹协调、综合平衡”理念的预算编制方式。早已知道一些发达经济体按照这个方式在做,但是我们做了这么多年内部讨论,才终于下决心开始在中国做起这个事情。它的管理意义,实际上也是进一步配合其他的透明度、预算体系等等要素,使我们实质性的追求——公共资源配置的绩效,可以更好地往上提升,这是一个明显的制度建设支撑。有了这种三年视野,每一次具体的预算编制都要做尽可能高水平的预测和更细致的编制以后,在这里面的执行过程中间,还要配上“权责发生制”的引入,使跨年度的那些项目,原来外行人按照收付实现制看不出名堂来的内容,在有资产负债表、有引入权责发生制预算会计新的规范之后,尽可能让所有接触预算信息的读者可以知道政府实际在做什么事,包括跨年度的事、包括影响重大的项目上的事情。这都是在预算管理改革中要包括的内容。 

  另外,转移支付的优化是预算改革非常重要的任务。原则是清楚的:提高一般性转移支付的比重,压缩专项,专项里面可以由市场竞争性配置的,要取消相关的项目。专项原来所要求的挂钩和资金配套,以后应该取消,只有中央和地方要共同承担的一些特定的事项,特殊的情况之下,尽可能透明地谈中央地方各自怎么做资金配套的问题。一般中央自上而下所谓体现宏观调控意图的这种专项,就不能再允许要求地方去挂钩配资金,这样就屏蔽掉以地方资金配套为名实际上扩张高层一些权力环节审批功能的借口。诸如此类,都是纳入现在的预算管理改革考虑的。 

  在加强执行管理、规范地方债务、规范税收优惠等等方面,我们都看到了一系列的进步。特别是地方债,方方面面做了多年的讨论,审计部门也已做了最权威的中国公共部门特别是地方隐性负债具体情况的审计。现在通过预算法的修订,已正式以立法形式开明渠堵暗沟,用开前门、关后门、修围墙的一套规则使地方债在今后阳光化、兴利除弊的制度安排明朗化了。下一步,要按照四中全会的精神,在加强法治的过程中间贯彻好预算法。现在虽然有了新一轮的文本,但还比较粗,按照这个基本框架进一步探索一些更细致的机制创新,可在这个过程中间动态优化。 

  第二个大的方面是税制改革。这有六项突出任务,本年度涉及三项,一个是原来三中全会之前已经做了铺垫的营改增,按照时间表希望明年全行业覆盖,换句话说,那时候营业税在中国退出历史舞台,整个统一市场的流转税抵扣链条打通。这方面共识在逐渐提升,但是确实有一些复杂的技术问题需要进一步理顺。营改增的好处是显而易见的,它是结构性减税,鼓励专业化细分,在总体推进专业化细分、没有重复征税制约的情况下,实际上是在助推中国经济打造升级版,在扩大内需方面也有现实的好处。专业化细分过程当中,别的变量假定都是恒定的情况下,产出的性价比也会提高,它会提升居民的边际消费倾向。诸如此类一系列的正面效应,是我们有期待而且现在也看到确实逐渐发挥出来了。这两年的就业,在经济下行的过程中间表现得比较好,当然有多方面的因素,但是和营改增推进过程当中服务业得到更好的发展和我们减少行政审批过程中间小微企业大量涌现,不能说没有关系。 

  第二个重要的税制改革任务涉及营改增之后地方靠什么过日子,至少过渡阶段里要有个实打实的考虑。现在是想进一步优化消费税,比如对一些高端的带有炫耀奢侈性的私人飞机、私人游艇等等加重税负调节之外,考虑在中央地方体制层面,消费税一些大宗、稳定的收入,比如烟酒、燃油、汽车方面的收入,能不能推到靠后的环节,即从原来的生产推到批发零售环节,交给地方,这样地方政府手里毕竟可有一些像样的大宗稳定的收入。这样的改变不会像原来那样,在生产环节给,哪怕原来增值税只给1/4,地方政府也得到极大的刺激,要自己在辖区多办企业,现在在靠后的环节把消费税给他们,地方政府总体得到的激励还是优化本地公共服务,促进辖区内的市场建设,促进以后在物流、在各个方面要素互动过程中间,辖区之内购销两旺,总体不会产生多么明显的扭曲,又给地方增加一块比较可观的收入,这是消费税方面要打的主意。但是这方面比较敏感,现在为止还没有看到正式的信息公布,但是作为研究者,我估计年底之前应该有信息的披露,好在下一年转入实际执行。 

  另外还有个已经正式宣布的税制改革,12月1日开始,中国最有代表性的基础能源——煤炭的资源税从量变成从价,也有一套具体的各个地方方案细化的要求,各地在中央给出的新方案2-10%的税率区间之内逐渐宣布本辖区怎么样具体执行。相关的其他很多税费要一并整合。现在的基调是说煤炭行业总体负担不会有明显的改变,但是机制变了,从中长期发展来看,煤炭这种基础能源在未来的大概率事情上,是比价关系越往上走的。如果往上走的过程中间,依法的税收因子是水涨船高的,不像过去简单从量、若干年以后就落到了无关痛痒、丧失调节功能的状态,从价就有了水涨船高跟着走的功能,而且应该乘势把这个调节机制从煤推到电。但是现在我观察,有关部门对此都只字不提。我作为研究者是很看重这一条的,比如这个会场好几十个灯头,上百个灯头,大家都用的电,80%是煤烧出来的火电,煤炭资源税这样一个依法的价格形成因子的改变,正好配上煤炭形成机制比较市场化了,传导

到电的时候碰到的阻碍是电的价格形成机制严重扭曲。11年前有5号文件,到现在关键的电网前后端让市场起作用的两个改革原则需求上寸步未动,所以我觉得,下一阶段应该顺理成章由大家一起努力把电力部门配套改革付诸实践。这是从资源税看出牵一发动全身地引到了一个重要的改革事项,以上是年度之内明确的三大项税改任务。 

  另外还有三项,房地产税、环境税和个人所得税。房地产税现在的基调是加快立法,换句话说是立法先行,年内不会有动作。什么时候有动作?还得观察什么时候完成立法。所以有个粗略的推测:2015年应该是房地产税的立法进入立法程序。虽然今年人大发言人傅莹同志已经明确表态要抓紧纳入,但现在为止还没有听到宣布,是不是年底之前有可能听到?国务院方面把文本转到人大,一审、二审、三审还可能有四审,一定会有激烈的争论,还要征求社会各方面的意见。明年一年,我们希望能走完这些程序,但是很可能会出现一年走不完的情况,就要转到2016年。如果2016年仍然不出结果,就会和中央的要求发生背离,因为中央明确说,财税改革重点的基本的事情2016年要见眉目;2017年,也就是十九大的时候,中央决策层希望前面能做的事情尽量做到位以后,给下一阶段改革进一步的发展,改革另外一些重要事项的亮出底牌,提供较全面的铺垫。如果从这个角度理解,2016年就很关键了,如果2016年能够完成房地产税的立法,也交待得过去,2017年开始依法执行,那就不是上海重庆两地试点有什么地方跟进的问题了,而是按照这个通过的法律,相适应的所有城镇区域一起来做、一起执行的问题了。这是一个我们可以拭目以待、密切跟踪的有难度的事情。 

  关于房地产税的立法基本精神,我认为首先改革的大方向是无可回避的,是中国必须接受的一个建立直接税里非常重要税种的历史性考验,但是在可以预见的历史时期内,我们不可能照搬美国的普遍征收模式,我认为必须设计一个调节高端,给出低端扣除的税制框架,可以在立法过程中充分理性地讨论,求得最大公约数。 

  环境税现在于中央的文件中基调叫做费改税,费改税完成之后,我认为还有后续的任务。有一些原来所说的碳税等等的概念,我们也可以换一个概念,不这么说。但是这样一些调节机制,欧洲等地方已经有一些经验积累,中国可能迫切需要在借鉴他们的经验,再到我们的国情中和发展阶段上,进一步讨论环境税体系的建设,当然那是后话。 

  最后一个税改任务是个人所得税,中央历次文件所说的综合与分类相结合,是要把综合的机制建立起来,个人各类所得归堆合在一起,配套上超额累进税率的调节。这种有效抽肥补瘦的个人所得税,在中国才能比较好地、如愿地发挥它的作用。这个事情也相当复杂,从现在来看没有时间表,估计要到前面房地产和环境税两个立法见眉目以后,才好跟上推个人所得税新的一轮修法和具体的改革。 

  第三大方面的改革,现在说的是优化调整中央和地方体制,包括理顺事权和理顺收入的划分。我个人始终认为,虽然文件上已经给出了这个意思、但是强调得不够的“扁平化”是个大前提。因为要按照五级划事权和配税基,根本不可能了,必须扁平化到中央、省、市县三级,按照三级的事权,再合理配上税基和转移支付,理顺体制关系。说到事权,三中全会有个明确的要求:“事权和支出责任相适应”,使支出责任的操作环节和预算的收支科目打通以后,落实可操作作性。 

  实际上这里面的难处就在于,从事权上一些重大的项目来看,现在不同的层级有明显的不同认识。三中全会有个很委婉的表述,推行司法管辖权和行政辖区适当分离的改革。四中全会把这个事情说得更清楚了,司法管辖权这个事权总体来说应该把它处理为一个垂直体系,至少从经济案件司法审判权开始,应该垂直到中央事权上。好处是什么?就是中国社会迫切需要的秉持公平正义的司法制度安排,在事权授权方面能够最大限度地排除比较低端的一些影响公正的干扰因素。比如说经济案件这些年案件数激增,现在都交给地方审判,一个案件的利益关系可能是跨地区的,你交给山东判,扯到江苏、扯到浙江,扯到中部、西部,甚至到国外,但是现实生活中说得直率一些,和审判就近的所有关系是一拥而上。地方本位主义、地方保护主义,和所有地方走关系的渠道一拥而上的结果,首先制度安排上就不利于保持审判结果的公平正义。 

  另外,现在公民意识、纳税人意识、司法监督意识上升过程中,我们可以观察到,哪怕这个案件的利益基本上是在本地的,公信力也往往要打问号,我们如说的比较直截了当,可以观察一下前两年在全国引起轰动的浙江的集资案,这个女孩子集资以后,我的看法是,肯定她有违法、有罪行,但是我看起来就是罪不致死,但是当地就是要她的命,最后报到最高法院,好在现在有复核,最高法院可能也和当时网络上的民意互动有关系,刀下留人,没有要她的命。前一段时间又成了一个新闻,这个人关在监狱中,说要举报当地的什么官员,她父亲作了表态,结果又要把她父亲控制起来,又要给这个女孩子罪加一等。这种事情,我们也无从做更多的评价,但是一个有公信力的处理,最好把瓜田李下的嫌疑与纠葛排除,如果是中央垂直系统,巡回法庭或者派出的法庭,更有利于树立司法的公信力,而且把这样的一些干扰因素排除在外面。这是一个具体例子。有些事情只有在事权比较合理的框架之下,才好谈后面的财权的顺应和转移支付怎么样一起合理化的后续事项。 

  还有一个多年扯不清的事权问题,现在认识上应该明朗了,就是投资权。八十年代中后期就开始讨论,九十年代分税制改革又在讨论,前不久我们听到克强总理明确地说,地方同志要想清楚,你们要做的事情是履行公共职能,退出竞争性的投资领域。但是,我国的法规体系里,却始终没有写入这种应表现为白纸黑字的内容。 

九十年代分税制改革的文件起草时,有关业务部门说,在事权里的投资权问题上,我们是知难而退了,因为说不拢。写进去以后,等于所有的各级政府都可以从事各类投资,没有一个地方政府退出竞争性投资领域的表述。我本以为,新近预算法修订里应该体现这个事情,但是很遗憾,现在预算法里对这个仍只字不提。以后事权,有没有可能在这方面进一步凝聚共识,更清晰化?在有了清晰的界定以后,还要形成至少三级事权里的明细单,把事权明细单对应到支出责任、收支科目里可操作的明细单上,这个问题才能真正解决。否则,事权理顺和后面所有关系理顺的问题谈了这么多年,还是空谈,实质性的推进就是要攻坚克难,把这些事情通过各方的努力,进一步明朗化、清晰化,落到法规的权威性的表述上,再对接到操作上去。这三大方面的改革,显然都有一系列的联动效应和攻坚克难的性质。财政部楼部长强调服务全面改革要有攻坚克难的大局意识、担当意识、机遇意识,需要方方面面财税系统之外的各界给予关注和支持。 

                           工作单位:财政部科研所

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